“丝绸之路经济带”的法律思考及建议
发布时间:2014-11-02  浏览次数:

“丝绸之路经济带”的法律思考及建议

袁利华

(新疆师范大学 法学院,新疆 830054

 

摘要:“丝绸之路经济带”是我国近来提出的一项重要战略构想,试图沿着古丝绸之路大力打造中国联接欧亚的次区域经济合作区。“丝绸之路经济带”必须在法治的轨道上才能顺畅运行应构建正式的多层级合作机制、完善跨界运输法律机制、促进域内经贸立法及法律实施、建立次区域框架下的争端解决机制及安全预警机制。

关键字:丝绸之路;次区域合作;法律保障

 

一、“丝绸之路经济带”的提出及进展

201397日,习主席在访问中亚期间首次提出“用创新的合作模式,共同建设‘丝绸之路经济带’”,十八届三中全会把推进“丝绸之路经济带”建设确定为我国开创全方位开放新格局的重要举措。据初步规划,“丝绸之路经济带”将穿越亚欧18国家,覆盖人口约30亿,东起西太平洋沿岸、西到波罗的海,横跨欧亚大陆和连通亚太经济圈和欧洲经济圈。在我国“西部开发”和“向西开放”的宏伟蓝图里,“丝绸之路经济带”将被建设成为世界上最长、最具有潜力的交通运输大走廊和新兴经济合作区。

为推动和落实“丝绸之路经济带”计划,我国进一步加强与中亚国家及其他沿线国家之间的联系与合作,在经贸、投资、运输、能源、人文、安全等领域签订了一系列项目合作协议。在近来的的一系列外事活动中,我国充分利用各种外交机会,积极向他国推广“丝绸之路经济带”构想,使其获得广泛的国际认知度和认可度,以吸引沿途各国共同参与。我国地方政府,尤其是“丝绸之路经济带”重要节点城市如西安、乌鲁木齐、兰州、连云港等,也从本地区实际出发积极筹划和调研,研究本地区的战略重点,提出地区规划和设想,力争成为“丝绸之路经济带”的核心城市、交通枢纽中心和国际物流中转站

为加快“丝绸之路经济带”建设步伐,相关立法也在紧锣密鼓地酝酿中。在2013欧亚经济论坛上,来自“丝绸之路经济带”的中外城市代表在西安“丝绸之路经济带城市圆桌会”上共同签署《丝绸之路经济带城市加强合作协议书》,发布《共建丝绸之路经济带西安宣言》以表达共建“丝绸之路经济带”的强烈愿望和坚定信心。20131128日至29日,在乌鲁木齐举办的“2013丝绸之路经济带城市合作发展论坛”上,来自中西亚8个国家24个城市和地区达成了《丝绸之路经济带城市合作发展乌鲁木齐共识》,并在科技、文化、教育、卫生及城市建设、货物通关等领域签署了5个意向书。

二、“丝绸之路经济带”的法律地位

“丝绸之路经济带”的提出和构想依托中心城市的建设和管理,以沿线交通为拓展空间,发挥沿途地区的资源互补优势,促进贸易投资和经济技术合作,最终实现生产要素的优化配置和提升沿途经济整体发展动力。其特点在于:(1)涉及相邻国家部分领土;(2)以道路通达性为基础;(3)以经济合作为主要形式;(4)沿途经济互补性强;(5)沿线地方政府的作用至关重要。这些特征非常类似于当前国内外存在的次区域经济合作现象[1]。“丝绸之路经济带”的提出是次区域合作的一项创新计划,无论是空间分布还是合作广度、深度都将超越以往的次区域经济合作区。

当前,随着全球化谈判进程减慢,区域化合作趋势得以进一步增强。由于区域经济一体化具有贸易转移效果和排他性效应,近年来,我国大力推进与周边国家之间的自由贸易区谈判,如中国-哈萨克斯坦自由贸易区,但进展较为缓慢。与一体化程度要求较高的区域合作不同,次区域经济合作是一种较为松散的区域合作模式,不需要参与方进行长期、复杂的谈判和建立严格的全国性制度,不涉及大幅度主权的让渡,具有较大的灵活性,能够以较低的成本、较短的时间内建立起来。因此,在区域经济合作一体化目标难以达到的情形下,许多次区域经济合作区开始大量催生。

“丝绸之路经济带”沿途国家各自经济发展水平不一,国家体制差异性较大,调和各自利益立场以组建自由贸易区难度较大,“丝绸之路经济带”次区域合作是一种退而求其次的过渡性安排,但这并不意味着它不重要或没有自己的发展目标。推进贸易投资便利化、深化经济技术合作、建立自由贸易区,是新丝绸之路经济带建设的三部曲。[2]某种程度而言,“丝绸之路经济带”是沿线国家构建自由贸易区的先行示范区,通过先行示范,先易后难,循序渐进、层层推进国家之间的经济合作乃至经济一体化。

三、“丝绸之路经济带”制度建设的必要性

区域化的实质是区域利益的制度化,“丝绸之路经济带”将通过制度化安排使域内成员享受更大利益。“丝绸之路经济带”以沿线国家间基础设施对接和项目合作为基础,以加强外部联系和政策沟通为前提,以经贸合作为主要形式并辅之以安全、金融等多维度合作,以便利人员、货物及各项生产要素流动为切入点。所有活动都须纳入法治的轨道,只有在法治的轨道上,才能保障“丝绸之路经济带”构想得以顺利实施和达到预期目的。

尽管“丝绸之路经济带”尚在规划之中,专门性法制建设处于起步阶段;但是,多边、双边、区域、国家和地方等层面的制度同样是“丝绸之路经济带”赖以存在和发展的必要基础。因此,在当前情形下,一方面应尽快制定和出台有关“丝绸之路经济带”建设的专门性法律文件,明确其发展远、中、短期规划,纲要任务和具体实施措施;另一方面应加强多边、双边、区域、国家和地方等层面的法律法规体系建设以及确立和完善相应的法律执行机制。通过各个层面的法律机制保障,最终促进“丝绸之路经济带”次区域合作规范化、秩序化进行。

打造“丝绸之路经济带”对沿途国家和地区来说既面临着前所未有的机遇,也将存在各种风险和挑战。从目前现状来看,“丝绸之路经济带”面临着基础设施落后,缺乏开发建设资金的难题;一些国家政治局面不稳定,非传统安全威胁因素将对“丝绸之路经济带”次区域合作的顺利开展带来潜在的隐患;除此之外,次区域沿线各国政治、经济体制差异显著,贸易投资壁垒较多,存在着立法不完善,执法环境较差等诸多问题。如果这些问题不得到良好的解决,“丝绸之路经济带”将难以有效推进。

四、“丝绸之路经济带”次区域合作法律保障建议

(一)尽快促成正式的合作机制

“丝绸之路经济带”建设涉及众多领域,范围广阔,是一项庞大的系统工程,需要合作主体相互之间进行经常性的协商谈判和决策协调,以平衡各方的利益和统一认识。因此,在营造政治互信的基础上,有必要建立稳定、长效的多层级合作机制。首先,应形成领导人会议作为“丝绸之路经济带”次区域经济合作的最高决策机构,为“丝绸之路经济带”制定未来发展战略框架和次区域合作协定,其次,应构建由沿线地方政府各个部门组成的高官会议制度,以确定“丝绸之路经济带”合作的重点、优先领域,批准和实施重大工程项目;再次,应组建由专家委员构成的“丝绸之路经济带”监督实施机构,专门审议和监督参与方履行协定义务情况,讨论和帮助参与方解决次区域合作中出现的特定问题。这种多层级合作机制既由政府主导,又有金融机构、商事企业、专家学者参与,囊括次区域合作的各个领域,能够保障“丝绸之路经济带”次区域合作机制化、常态化进行。

(二)完善次区域跨界运输法律机制

“丝绸之路经济带”将是一条中国经中亚至欧洲地区的长途跨境陆路运输大通道,与通往欧洲的海运相比,陆运运载量更大,线路更直接,风险小而成本低。但是,沿线途径国家和城市众多,在过境通关、检验检疫、税费等方面将存在反复报关、查验和交费问题,容易导致通关缓慢、货物积压、成本增高等现象。针对这些问题,“丝绸之路经济带”交通运输制度化建设的主要任务应是协调和衔接各个运输环节,简化手续和促进外贸商品的统一化、标准化和信息化管理,消除运输过程中的各种阻碍因素和规范各方的权利义务责任。首先,应尽量促成“丝绸之路经济带”次区域多边运输协定的制定,以改善以往双边协定无法实现不同国家跨境运输的统一管理、标准不一的混乱局面。其次,建立多部门参与的协调跨境运输的多边常设机构,对次区域合作道路运输进行系统规划、运营管理和组织实施,监督参与方执行协定情况和处理沿线日常事务、突发事件。再次,设立“道路专项基金”,充分争取联合国开发署、亚太经社会、亚洲开发银行等国际组织和机构的支持,为“丝绸之路经济带”建设提供足够的资金。最后,应促进“丝绸之路经济带”国际道路运输信息网络化建设,建立交通信息交流与共享机制。

(三)促进次区域经贸立法及法律实施

自上个世纪90年代起,中国与沿线其他国家签订了一系列促进经济合作的双边和多边法律文件,内容涉及经济贸易、投资保护、口岸合作、技术合作、银行合作、能源合作、跨境运输、海关互助、避免双重征税和防止偷漏税等领域。然而,这些条约大多笼统简单,缺乏实施和执行方面的内容,对缔约方缺乏法律约束力,随着各国经济形势的发展变化,某些内容已显陈旧过时。从国内法律环境来看,“丝绸之路经济带”沿线各国经贸法律差异较大,法规繁多且杂乱、缺乏透明性、连贯性和可预见性,国内执法环境普遍较差。因此,在沿线国家之间从事跨国经济活动的企业及其他经济主体仍然面临着较大的法律风险。“丝绸之路经济带”建设要实现其既定目标,则必须改变前述法制状况。除继续加强双边合作外,应持续不断地推进“丝绸之路经济带”次区域框架下的贸易投资便利化谈判,进一步降低沿线城市相互间的进出口商品的关税水平,减少和逐步消除贸易和投资壁垒、协调各自对货物、人员、车辆等的管理,大力推行多边标准化管理和服务。我国应极力推动各方制定约束力较强的国际法规则,确立条约的多边实施机制,消减次区域经济合作的制度壁垒,逐步协调各国立法和改善国内执法水平。

(四)完善争端解决机制

争端解决机制是深化合作的重要制度保障,是“丝绸之路经济带”次区域经济合作法律框架的重要组成部分。“丝绸之路经济带”将促进沿线国家和地区之间的经贸往来,随着经济合作机会增多,沿线跨国经济主体之间将可能产生更多的经济纠纷。由于纠纷各方对彼此国家法律制度、法制环境和司法体制缺乏不熟悉和不信任抑或其他原因,现存的纠纷解决方式不足以满足次区域内跨国经济纠纷解决的需要。由此,按照公平、合理、利益平衡等原则构建次区域合作框架下的争端解决机制尤显必要。该争端解决机制可比照《华盛顿公约》设立一个多边争端解决中心,在组织、管理、协调、调停、斡旋以及处理具体行政事务等方面发挥职能。在争议的解决方式上应允许当事人选择调解和仲裁。制度设计上则侧重于仲裁,规定仲裁裁决对跨国争议当事方的强制效力,明确“丝绸之路经济带”各参与成员方对仲裁裁决的执行义务。通过争端解决机制的构建和完善,为“丝绸之路经济带”域内经济主体营造稳定、安全和可预见的跨国经贸投资环境。

(五)构建次区域预警机制

位于“丝绸之路经济带”次区域合作枢纽地带的中国西北边疆及其周边国家近年来成为暴力恐怖活动的“高危地带”。“三股势力”借助于民族、宗教等问题在这些地方兴风作浪、内外勾结、相互资助和庇护。与此同时,贩毒、非法移民、跨国犯罪、洗钱、环境污染、传染病传播等非传统安全问题交替存在影响着这一地区的安全和稳定。“丝绸之路经济带”建设不是在“真空”中进行,这些问题必然带来负面影响,成为次区域合作的“绊脚石”。因此,除深化经贸合作外,应促进各国政府在非传统安全领域的合作,在司法协助、情报交换和共同行动等方面加强协调与交流,构建“丝绸之路经济带”次区域法律框架下的非传统安全联控机制或次区域预警机制。该联控机制或预警机制应与上海合作组织密切配合,以增强其对非传统安全威胁的预警能力和治理能力,共同推动“丝绸之路经济带”次区域各国经济、社会的可持续发展。

 

 

参考文献:

[1]“次区域经济合作区”(Sub-regional Economic Zones, SRES)也称“小区域经济合作区”或者“经济增长三角”,一般是指两个或两个以上地理位置邻近的国家在相邻区域开展经济合作,各自发挥比较优势,相互之间取长补短,通过实现资源互补或者产业转移,促进经济增长和社会发展,从而形成的跨国经济开发区。参考耿明:《构建云南省与次区域国家区域性法律制度刍议》[J],《经济问题探索》2006年第4期。

[2]一品周:《中国向西:丝绸之路经济带概述》,《喀什日报》[N]2013 126日,第6版。

 


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